现代学校治理：“一章三制”的区域探索

陈聪富

学校治理体系和治理能力现代化是国家教育治理体系的重要组成部分。著名经济学家哈耶克曾说过：好的制度会让坏人做好事情，而坏的制度会让好人做坏事情。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称“规划纲要”）指出：“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”推进教育治理体系和治理能力现代化，必须把学校作为基本立足点，加快现代学校制度建设。2013年年底，温岭市教育局一把手挂帅，申报了省规课题《区域推进现代学校“一章三制”建设的行动研究》；2014年1月，成立“温岭市中小学现代学校制度试点工作领导小组”，局长任组长；同年2月，印发了《温岭市中小学现代学校制度建设试点工作方案》，在小学、初中和高中三个维度选取5所学校进行试点，在理论与实践层面进行研究与探索，取得了相当的成效。

一、基础与背景

改革开放以来，温岭的基础教育改革一直走在前列。20世纪末，开展了以“校长负责制”为核心的农村教育管理体制综合改革，在人事制度改革方面取得了显著的成绩；2002年开始，“学校发展性督导”走在全国前列，学校在依法办学、自主发展、品质提升方面取得了长足的发展；2007年，开始“新农村教育”的实践研究，在“阳光招生”、“阳光人事”、“阳光财政”以及“温柔级差”原理等方面，彰显出区域治理现代化的许多特征。但是，无论是校长负责制、发展性督导，还是新农村阳光教育，尚未在学校章程与制度建设、学校治理结构优化等方面进行深化改革。因此，遵循“民主法治、自由平等、公平正义”的法治理念，开展现代学校“一章三制”研究与探索，是构建政府、学校、社会之间新型关系，建设现代学校制度的必然要求。

二、架构与内容

“一章三制”的架构与内容，主要是指一套章程与制度体系、三个维度的学校内部治理结构与运行机制。即：以章程制定与实践为核心，建立一套依法办学、自主管理的制度体系；以党组织领导下的校务委员会制、代表大会制和家长委员制为主要内容，构建科学决策、民主监督、社会参与三者相互制约相互协调的学校内部治理运行的结构与机制。

一套体系：章程与制度

进一步规范学校的教育、教学与管理行为

学校章程是现代学校制度建设的核心与起点。学校章程既是教育法律法规、方针政策的具体化，又是学校办学过程中依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的基本依据，也是学校内部管理的纲领性文件。学校章程是学校的根本制度，是制订其它规章制度的基础。各级各类学校要根据有关法律法规和学校运行规律，结合学校各自的历史与发展、特色与文化，制订办学章程，明确办学目标与规章。

温岭市就学校章程的基本结构、具体内容、制定程序和相应关系等四个方面，引导学校制定好学校章程。在基本结构和具体内容方面，提供章程模型。章程的结构包括总则、权利与义务、治理结构、课程与教学、管理与监督、学校与社区以及附则等七个章节。为了更好地贯彻党和国家的教育方针和政策，突出章程建设的前瞻性、时代性、科学性与治理性，我们在章程的“总则”中设置了学校的核心理念与价值追求、学生培养目标、学校发展目标、教师发展目标、学校特色品牌等方面条目要求，旨在引导学校在办什么样的学校，培养什么样的人才等方面，进行反复思考、科学定位。如，温岭市第二中学章程总则中规定：第五条 办学理念：通文知理·厚实生命。第六条 学生培养目标：培养“身心两健、学养俱丰、物我相融”的现代公民。教师培养目标：培养“身心两健、研教齐驱、德能并重”的现代教师。学校办学目标：打造“行远”校园文化，努力把学校建设成“创新、绿色、开放、独立”的现代高中。在“治理结构”中设置党的领导、校务委员会制、教职工代表大会制和学生代表大会制度、家长委员会制。在“课程与教学”中特别强调了课程的开发与开设、管理与评价。在“管理与监督”中追求规划的编制与实施、章程制度的执行与健全以及接受各类监督等。

在章程制定程序方面，按照起草小组起草、校务委员会审议、教职工代表大会审议和教育行政部门核准的流程实施。在处理相应关系方面，引导学校重点处理章程与法律法规、治理结构、学校实际与学校特色等方面的关系（见下图1）

图1 学校章程制定程序及相应关系

学校制度是章程的具体化和衍化，是现代学校制度建设的重要基础，是依法办学的根本途径。目前，学校制度建设的主要缺陷表现在：学校制度的出台与印发程序不规范，主体不明确，内容不全面，时间不确定，制度本身的规范性、科学性、时代性、操作性不强。因此，各级各类学校要以章程为指导，在决策监督、行政人事、教育教学、财务资产、安全卫生等五大大领域，对学校制度进行修正与健全（见下图2）。

图2 学校制度体系结构图

决策监督制度主要包括决策管理和监督参与制度。这是绝大部分学校在制度建设方面的弱项，绝大部分学校包括省级示范性学校，鲜有这方面的制度建设。行政人事制度主要包括专业标准建设、岗位职责、教师聘用、工资福利和保障救济等方面的制度，学校缺乏的是教师专业标准建设、师生保障救济等方面的制度建设。教育教学制度主要包括教育、教学、科研和全面质量评价等方面的制度，学校需要强化的是全面质量评价制度。财务校产制度主要包括财务、校产等方面的制度，而校产制度建设是短板。安全卫生制度主要包括安全制度和卫生制度。

第一制：“校务委员会制”

全力实践科学决策、自主管理的目标

现代学校制度的精髓是治理结构。各级各类学校要坚持“民主法治，自由平等，公平正义”的基本理念，通过党组织领导下的校务委员会制、代表大会制、家长委员会制的建构与运行，形成决策、执行、监督有机结合的学校内部治理结构与运行机制。

党组织领导下的校务委员会制是学校内部治理结构的第一维度，也是学校治理的关键维度。党组织领导下的校务委员会制以中小学实行校长负责制的政策法规为前提的。校长负责制的组织方式与实施途径是建立校务委员会。校务委员会作为校长负责制的核心决策机构，把校长负责制具体化和固化，是落实校长负责制的具体途径。通过校务委员会完善校长负责制的内涵，促进决策民主化。校务委员会会议要有教师、学生及家长代表参加。各级各类学校要探索校务委员会的产生程序、主要职能、运行方式，以及与校长、党支部的关系等方面的内容，达到“科学决策，自主管理”的基本目标（见图3）。

图3 “三制”：学校治理结构示意图

如，横湖小学的校务委员会由学校的校长、书记、工会主席、教师代表、家长代表、专家学者和社会知名人士等人员组成。校务委员会设主任委员一名，由校长担任；设两位副主任委员，一位由街道领导担任，一位由家长代表担任。校务委员会实行聘任制，校务委员会委员经学校党政领导集体研究后由校长聘任，并报市教育局备案。每届委员会任期三年，连选可以连任。校务委员会的主要职责：（1）审议学校的办学宗旨，办学方针，学校发展规划，年度工作计划和招生计划等。（2）讨论学校教育教学管理方案，重点项目建设、师资队伍建设等问题，并向校长提出建议。（3）审定学校重大改革与发展方案、管理机构设置、重要规章制度的制订、修改和废除。（4）审议学校财务预算和决算方案。（5）审议学校其他重大事项。

校务委员会的工作制度：（1）校务委员会审议提出的意见需经学校党政联席会讨论，并经校长批准方能生效；当多数委员与校长意见不一致时，其方案或暂时缓执行，以待复议。（2）校务委员会审议的事项，由校长提交校务委员会。对拟审议的事项，有关部门必须做好准备，并将讨论文稿事先印发给各委员。审议结果要记录在案，执行情况应通报各委员。（3）校务委员会会议由主任委员召集和支持。主任委员因故不能主持，应委托副主任委员主持召开。（4）校务委员会一般每学期召开1—2次。特殊情况下，也可以随时召开。（5）校务委员会应有三分之二的委员参加方可召开，否则不能立会。

第二制：师生“代表大会制”

努力提高民主管理、民主监督的水平

代表大会制是校内民主监督的重要机构，主要包括教职工代表大会和学生代表大会等的学校民主议事机构。各级各类学校在遵循《学校教职工代表大会规定》（教育部令2011年第32号）精神的基础上，正确、具体界定教职工代表大会的职能，教职工代表大会监督的实现方式，教职工代表大会与党支部的关系、与工会的关系，教职工代表大会监督作用的发挥等，以达到“民主监督、民主管理”的基本目标。同时，要积极探索学生代表大会及其常设机构学生会（团委、少先队）在学校民主管理中的地位与作用、民主参与的实现方式等。

如浙师大泽国高级中学的学生代表大会制度。作为学生议事机构中的重要组成部分——学生代表大会制度，在很大程度反映一个学校学生的素质、学生的能力、学生的发展和自主管理水平。学校的发展离不开学生的发展，学生的发展很大程度上取决于学生的自我管理。因此我校非常重视学生议事机构的建设，特别是在学生代表大会制度上做了大量的工作。从前期的筹备工作、议题选择、提案征集、会议程序等方面都由学生自主参与，并作了十分精心深入的安排，效果显著。

第三制：“家长委员会制”

充分发挥社会参与、民主监督的作用

家长委员会制是实现校外监督的重要机构，也是社会参与的重要途径。各级各类学校要以《教育部关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》（教基一[2012]2号）为基本精神，正确界定家长委员会的职能，研究产生的程序、人员数量、监督参与方式和载体，以及与学校互动的媒介等，以达到“社会参与，民主监督”的目标。

如泽国镇第二小学的家长委员会制度。家长委员会制是现代学校制度的一个标志之一，泽国二小家委会分成班级家委会、级段家委会和校级家委会三级组织机构。家长委员会成员由在校就读学生中具有较强沟通能力、组织能力并热心教育事业的家长中产生，学生毕业或转学后自动退离。以家委会制度为基础，学校先后建立了家长义工团、亲子活动营、家教研究社、家校互联微信公众平台以及家校合作体验中心。一所学校想要赢得社会的认可，受到学生和家长的喜爱，并不是靠上级单位的几个牌子和奖杯决定的，而是依靠自己的文化内涵和正确的办学理念。能充分利用家校合作，激发各级家委会的工作热情，让家长准确地掌握学校的办学质量和育人水平，共同参与学校管理、决策，实现家校教育时空的紧密衔接，发挥各种教育资源的互补作用和多渠道一致影响的叠加效应，与时俱进、开拓创新，形成一股责任分担而又融合的强大合力，共同推进学校教育。

三、策略与行动

策略与行动研究是“一章三制”现代学校制度建设规律和路径的探索，主要包括理念转换、建章立制、结构重组、机制创新、品质提升等五方面（见图4）。

图4 管理行动结构图

理念转换行动。主要研究如何确立“依法办学，自主管理，民主监督，社会参与”的现代学校制度观念，如何确立“民主法治、自由平等、公平正义”的法治理念。包括理念选择行动、理念内化行动和理念实践行动。建章立制行动。主要研究学校的制度体系建设问题，探讨制度建设的基本精神、基本内容、相互关系和制度建设的基本程序等。包括章程建设、管理制度重建等研究。结构重组行动。主要研究学校治理结构的科学化问题。探索学校内部相应管理机构，保证学校教育教学各项工作得到有效保障。包括校务委员会组建、代表大会健全、家长委员会建设等。机制创新行动。主要研究现代学校制度下以科学、高效、经济原则为导向的学校运行机制的研究，机制是实现目标的最具活力、最具智慧、最具灵活性的管理力量。包括决策机制创新、管理机制创新、监督机制创新、参与机制创新、评价机制创新等。品质提升行动。主要研究现代学校制度的价值指向，提高实现学生发展、教师发展、学校发展的效能。包括学校品质提升、教师品质提升、学生品质提升等。

四、支持与保障

全力探索“中小学现代学校制度建设标准”，切实履行学校治理体系与治理能力建设的指导与监督职能。

如何有效地指导并监督各级各类学校，科学制定并执行学校的章程与制度，合理构建并运行校务委员会制、代表大会制和家长委员会制？温岭市按照管、办、评适度分离的原则，在政府、学校和社会三给方面，由教育督导组织研制并颁发《中小学现代学校制度建设标准》，对学校的现代学校制度建设水平进行监督指导。现代学校制度建设标准主要包括依法办学、自主管理、民主监督和社会参与四个方面（具体内容见下表1）。

依法办学设置法律法规执行规范、法人治理适切、运行机制科学3个二级指标和10个三级指标；自主管理确定人事自主、财务独立和教育民主3个二级指标和9个三级指标；民主监督设立机构健全、监督科学2个二级指标和5个三级指标；社会参与设置组织健全、协商有效2给二级指标和5个三级指标。“中小学现代学校制度建设标准”出台与执行，有效地支撑并保障着现代学校治理体系与治理能力的现代化。

作者单位：台州正乐教育科技有限公司·杭州正乐新评价服务有限公司

链接1：“一章三制三委会”

温岭市横湖小学建立了以“一章三制三委”为主要形式的学校内部治理结构系统：一章是学校办学章程，三制为校务委员制、代表大会制（包括教职工代表大会制和少队会制）、家长委员会制，三委为教育改革委员会、学术委员会和专家顾问委员会。

校务委员会由学校的校长、书记、工会主席、教师代表、家长代表、专家学者和社会知名人士等人员组成。校务委员会设主任委员一名，由校长担任；设两位副主任委员，一位由街道领导担任，一位由家长代表担任。校务委员会实行聘任制，校务委员会委员经学校党政领导集体研究后由校长聘任，并报市教育局备案。每届委员会任期三年，连选可以连任。校务委员会的主要职责：（1）审议学校的办学宗旨，办学方针，学校发展规划，年度工作计划和招生计划等。（2）讨论学校教育教学管理方案，重点项目建设、师资队伍建设等问题，并向校长提出建议。（3）审定学校重大改革与发展方案、管理机构设置、重要规章制度的制订、修改和废除。（4）审议学校财务预算和决算方案。（5）审议学校其他重大事项。校务委员会的工作制度：（1）校务委员会审议提出的意见需经学校党政联席会讨论，并经校长批准方能生效；当多数委员与校长意见不一致时，其方案或暂时缓执行，以待复议。（2）校务委员会审议的事项，由校长提交校务委员会。对拟审议的事项，有关部门必须做好准备，并将讨论文稿事先印发给各委员。审议结果要记录在案，执行情况应通报各委员。（3）校务委员会会议由主任委员召集和支持。主任委员因故不能主持，应委托副主任委员主持召开。（4）校务委员会一般每学期召开1—2次。特殊情况下，也可以随时召开。（5）校务委员会应有三分之二的委员参加方可召开，否则不能立会。

学校实施的以学生解放行动为载体的课程改革决策过程：首先，校长根据自己的办学理念、培养目标和课程改革设想形成初步方案；然后校长将自己的方案交校长室讨论研究，大家提出修改的意见和建议；再将修改的讨论稿分别交教育改革委员会、学术研究委员会和中层领导和年级组长进行再讨论再修改，在此同时广泛征求全体教师的意见；接着，学校邀请专家顾问委员会进行理念和技术等方面的指导，邀请省教科院专家进行改革风险评估；最后，将成熟的课程改革方案交校务委员会决策，同时交学校教代会通过。所以说，学校重大决策不是校长们拍头脑，想当前能成的，只有这样科学民主的决策，校长的办学理念、改革思路才能得到大家的认可和拥护，才能深入人心，才能转化为广大师生员工和家长的自觉行动，改革才会成功。

链接2：“一章三制五路径”

浙江师范大学附属泽国高级中学，遵循现代学校制度建设的原则、特征与要求，结合学校历史、现实与发展趋势，创造性地建立了“135”现代学校制度改革方案，即一个章程、三项制度、五条路径，这里重点介绍三项制度，即科学的决策制度，高效的执行制度和民主的参与制度。

科学的决策制度包括理事会督导、教育智库支持、教育议事会参与和校长全权负责四项内容。学校理事会由市政府、教育局、泽国镇政府三方代表组成，主要职能包括理顺学校与政府的关系，争取最大限度的行政资源；协调学校与社区和企业的关系，争取最大限度的社会资本；会同教育议事会遴选、监督、考评校长；辅助校长决策，指明学校发展方向。学校在校长领导下建立校务委员会，通过召开校务会和行政会的方式进行例行性决策，学校重大决策或例外性决策由理事会、教育智库、教育议事会、校长四者任何一方形成提案，报请理事会审核，召开相关人员组成的教育议事会讨论，由校长最终决策，并由学校具体执行。

高效的执行制度由学生成长中心、教师发展中心、行政辅助中心、课程研发中心、教学研究与评价中心、后勤保障中心组成，分别执行教育决策指令，负责日常管理、教育、教学工作。

民主的参与制度包括教职工议事会、学生议事会、家校议事会、社会议事会和临设性的教育听证会等五个方面的制度。前四个会设立相应的机构，分别选派代表，构成相对高层的民主议事机构——教育议事会（教师代表、学生代表、家长代表和社区代表比例为5：2：2：1）。学校制订《教育议事细则》，详细规定各机构的权利清单、责任清单，选举与退出办法等。

教职工议事会（教职工议事会）由学校工会领导与组织，工会主席兼教职工议事会主席，成员包括工会委员和其它成员。其它成员由教师自荐、同行举荐、基层组织（中心）推荐，最后由全体教师大会选举产生，学校理事会成员、校长及各中心主任回避。教职工议事机构的职能由《教职工议事机构细则》来规约，其主要职责是负责日常教职工对学校工作的参与、监督、评价并负责收集教师的意见和建议，整理教职工群体中的舆情，维护教职工的合法权利并对一些教职工权益受损问题进行调查、了解、调解、仲裁和申诉，负责向理事会提出学校改革的议案，负责传统意义上教职工代表大会的组成、议程、议案收集、整理、分析、沟通和答复工作。

学生议事会由学生会领导与组织，学生会主席兼学生议事会主席，成员由学生会委员和其它成员组成。其它成员采取学生自我举荐、班级推荐、学生选举、学生发展中心调配的原则构建而成。学生议事机构的职能由《学生议事机构细则》来规约，其主要职责是对学校工作的参与、监督、评价并负责收集学生的意见和建议，整理学生中的舆情，维护学生的合法权利并对一些学生权益受损问题协同学生成长中心进行调查、了解、协调和申诉，负责向理事会提出学校改革的议案，组织召开学代会等。

家校议事会包括不同职业、不同层次热心于学校教育，有领导能力、组织能力的家长志愿者组成，由学校理事会遴选。家校议事会建立起家校之间的实体平台与虚拟平台，实体平台包括传统意义上的家长会、家访、新闻发布会、家长学校、校园开放、校长接待日等，虚拟平台包括学校网站、学校信箱、学校微博、家校QQ群、微信群、双向的校讯通、家校视频平台等。

社会议事会聘请政府代表、社区代表、企业代表、校友代表、退休教师组成。学校信息公开、学校重大发展方案等要由社会议事会参与，有建言权，但不可行使否决权。

临设性的教育听证会是指对学校作出的事关某方面切身利益的群体，通过网络报名、举荐、抽签等方式组成临时性的听证会，由校方向利益攸关群体代表进行解释、说明，并听取听证代表的建议和意见。比如在实施学籍管理行为和对学生做出不利处分前，举行听证会，给予学生陈述与申辩的机会。